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河南省土地利用总体规划

发布时间::2016-04-25 16:39 来源:未知 作者:admin 阅读次数: 关闭窗口

河南省土地利用总体规划
 
前 言
土地是十分宝贵的资源和资产。保护耕地就是保护我们的生命线。河南省耕地人均数量少,总体质量水平低,后备资源亦贫乏,严重制约着全省农业乃至整个国民经济的发展。随着人口的增加和工业化、城市化进程的加快,土地供求矛盾和人地矛盾将日趋尖锐。从全国大局讲,河南地处中原,作为人口最多的农业大省,切实加强土地利用管理具有重大而深远的战略意义。因此,必须采取最严格的措施管理土地和保护耕地多必须长期坚持“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”的基本国策;必须从法制上、体制上、机制上采取治本之策,扭转在人口大量增加情况下,耕地大量减少的失衡趋势。
为了加强土地的宏观管理,提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益,促进国民经济和社会的可持续发展,根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,按照《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[10997]11号)要求,依据《河南省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年发展纲要》,河南省人民政府对1990年至1993年期间编制的《河南省土地利用总体规划(1990—2000年)》进行了修编。
本次规划修编的指导思想是:立足省情,着眼大局,进一步贯彻落实土地基本国策,坚持“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的用地方针,以实现耕地总量动态平衡为根本目标,以保护耕地、严格控制非农建设用地、增加耕地有效供给量为重点,统筹安排各业用地,促进土地资源集约利用和优化配置,保障国民经济持续、快速、健康发展。
本次规划修编以1996年为基期年,2010年为规划目标年,并展望到2030年;范围包括省辖的16个市和2个地区,面积16.55万平方公里;土地基础资料采用1996年全省土地利用现状调查变更成果。
一、土地资源利用状况与面临的形势
河南省土地总面积16.55万平方公里,自南向北地跨北亚热带和暖温带,分属长江、淮河、黄河、海河四大流域,分布有大别山、桐柏山、伏牛山、太行山四大山脉。
1996年河南省总人口为9172万人,人口密度为554人/平方公里,是全国平均水平的四倍多;人均土地资源量仅为0.18公顷,不及全国平均水平的四分之一。全省以占全国1.7%的土地承载着占全国8%的人口。河南省作为全国最古老的农业开发区之一,土地开发程度已较高,可利用的后备土地资源,特别是后备耕地资源严重不足。
(一)土地资源利用状况
1、土地利用结构及分布
(1)农用地
全省农用地(耕地、园地、林地、牧草地、水面)面积1183.20万公顷,占全省土地总面积的71.48%。
耕地:面积811.03万公顷,占全省农用地面积的68.55%,占全省土地总面积的48.99%。其中旱地面积412.90万公顷,占耕地总面积的50.92%;灌溉水田、水浇地和菜地面积389.56万公顷,占48.03%。耕地集中分布在黄淮海平原、南阳盆地及豫西黄土区,其中水田集中分布在水热条件优越的淮河以南和用水条件较好的黄河两岸地带。
园地:面积30.83万公顷,占全省农用地面积的2.61%,占全省土地总面积的1.86%。其中果园分布广泛,尤以苹果园最为突出多分布面积2万公顷以上的有三门峡、商丘和南阳三市,占全省果园面积的40.08%。
林地:面积283.16万公顷,占全省农用地面积的23.93%,占全省土地总面积的17.11%。林地在全省各地均有分布,分布面积最大的是南阳市,最少的是漯河市。
牧草地:面积1.45万公顷,基本属于天然草地类,占全省农用地面积的0.12%,占全省土地总面积的0.09%。主要分布在丘陵山区,分布面积最大的是信阳市。
水面:面积56.73万公顷,占全省农用地面积的4.79%,占全省土地总面积的3.43%。全省水面分布不平衡,分布面积最大的是信阳市,其次是南阳市。
(2)建设用地
全省建设用地(居民点及工矿用地、交通用地、水利设施用地)面积251.45万公顷,占全省土地总面积的15.19%。
居民点及工矿用地:面积183.42万公顷,占全省建设用地面积的72.95%,占全省土地总面积的11.08%。其中城镇用地面积22.56万公顷,占居民点及工矿用地总面积的12.30%;农村居民点面积136.75万公顷,占74.56%;独立工矿用地面积19.42万公顷,占10.59%。地域分布大体与人口密度分布相对应。
交通用地:面积38.00万公顷,占全省建设用地面积的15.11%,占全省土地总面积的2.30%。其中农村道路面积29.50万公顷,占交通用地总面积的77.63%。全省公路密度为每平方公里0.31公里。交通用地占地系数在3%以上的有漯河、驻马店、鹤壁、商丘和新乡五市、地,其中漯河市为3.53%,属最高。
水利设施用地:面积30.03万公顷,占全省建设用地面积的11.94%,占全省土地总面积的1.81%。其中沟渠面积26.40万公顷,占水利设施用地总面积的87.91%;水工建筑物面积3.63万公顷,占12.09%。
(3)未利用地
全省未利用地(苇地、滩涂、荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、田坎、其他)面积220.71万公顷,占全省土地总面积的13.33%。其中荒草地面积87.92万公顷,为最多,占未利用地面积的39.84%;苇地面积0.97万公顷,占0.44%;滩涂面积33.15万公顷,占15.02%。
2、土地利用特点
(1)土地利用率比较高,耕地后备资源潜力小全省土地利用率为86.67%,土地垦殖率为48.99%,二者在全国均居前列。未利用地占土地总面积的13.33%,其中可开垦为耕地的仅有33万公顷。
(2)土地利用类型分布规律明显
全省土地利用类型按土地利用现状调查分类,一级类型有8个,二级类型有45个,由于受南北气候过渡性和东西地貌差异性的影响,农用地地域分布表现出明显的过渡性。耕地面积约有75%集中分布于古全省土地总面积55.6%的平原地区,约有25%分布于占全省土地总面积44.4%的山地丘岗地区。灌溉水田主要分布于豫南淮河两岸地区,水浇地相对集中于豫北平原。林牧用地面积三分之二以上集中于山区,广大平原不足三分之一。
(3)土地资源开发条件区域差异性大
河南省东部黄淮海平原区和南阳盆地区水、热、土的组合条件较好,是全省耕作农业发展的主体多西部丘陵山区水土条件相对较差,土地开发利用难度大,投入产出率低,适宜发展林果牧业;南部丘陵山区则有较好的水热条件,土地开发条件较好,潜力亦较大。
(4)居民点及工矿用地比重较大
全省居民点及工矿用地面积占土地总面积的11.08%,高于北方多数省份,甚至超过南方人口密集的部分省份。其中主要是农村居民点占地过多。
(5)牧草地面积极少
全省牧草地面积仅占土地总面积的0.09%,严格界定应属荒草地,不能做为牧场,只能作农民零星放牧用。
3、土地利用存在问题
(1)耕地数量锐减,人地矛盾加剧
据统计,全省耕地面积由1954年(历史上耕地数量最大年)的906.20万公顷下降到1996年的678.13万公顷(统计数据),年均减少5.43万公顷,相当于每年减少一个中等县的耕地面积;人均耕地由1953年(历史上人均耕地量最大年)的0.205公顷下降到1996年的0.074公顷,人均耕地减少量为0.131公顷。
(2)耕地生产潜力挖掘不足
全省低产田面积古耕地总面积的35%以上,现有中高产田的利用也不充分,主要原因在于水资源条件、士壤质地等因素的制约,农田水利设施的不完善,旱涝灾害的频繁发生,土地养分的失调,以及耕地利用上的粗放与掠夺性等。另外,全省农副产品综合利用率低、农业生产结构、种植结构不尽合理,耕地利用中一定程度上存在着高产低效、低产低效的问题,从而直接影响着农村经济的快速发展和农民收入水平的不断提高。
(3)土地集约利用不够
全省未成林造林地和疏林地共35.35万公顷,占林地总面积的l2.48%;可供淡水养殖的水面有26.95万公顷,实际利用面积仅占可养殖水面的50%。除涝土地面积仅占易涝土地面积的80%。治碱面积占盐碱地面积的80%左右。虽然全省整体水热条件优越,但耕地复种指数不足150%。居民点及独立工矿用地中,尚有40万公顷左右的闲散地和废弃地未被再利用。
(4)水土流失现象严重
全省水土流失面积约3万平方公里,占丘陵山区面积的41%。重度水土流失区主要分布在浅山丘陵区和黄土丘陵区,严重制约着山区经济的发展。广大平原区的农田防御系统有待进一步完善,黄泛区林木覆盖率相对较低,加之不适当的毁林开垦,导致地面裸露,水土不能保持,生态系统比较脆弱。
(5)乱占滥用浪费土地问题突出
据全省非农业建设用地大清查,1991~1996年全省未经依法批准占地51万多宗,面积5.07万公顷,其中耕地3.60万公顷;闲置土地0.21万公顷。
(二)土地利用面临的形势
合理利用土地、切实保护耕地是事关社会主义建设全局的大问题。党中央、国务院对此一贯高度重视。本世纪末到2010年,改革和发展为解决土地问题提供了前所未有的有利条件:一是,中共中央、国务院中发[1997]11号文明确提出了进一步加强土地管理切实保护耕地的治本之策,特别是新《刑法》中增设了三个土地方面的条款,为贯彻落实土地基本国策提供了强有力的法规政策保障;二是,党的“十五”大强调坚持把农业放在经济工作首位,加强农业基础地位,不断改善农业生产条件,为保护耕地、推进土地整理、开发和土地建设提供了有利的政策环境;三是,经济社会可持续发展战略的实施,“两个根本性转变”的要求,为确立和贯彻土地资源持续、集约利用的指导思想提供了重要依据;四是,国民经济的持续、快速、健康发展,综合国力、省力的不断增强,将有可能增加耕地保护和土地开发、整治的投入;五是,社会主义市场经济体制的进一步完善,将有力地促使土地市场的不断完善和土地资源的优化配置;六是,土地管理将在体制上、机制上、法制上得到不断的加强和完善。
从河南省实际情况分析,在土地利用与管理上也面临不少的矛盾和问题:一是,耕地压力大。全省现有人均耕地量低于全国平均水平,而且耕地分布不平衡,质量差,利用水平低,退化严重。到2000年,全省要新增粮食生产能力50亿公斤。到2010年全省人口预计将达到1.04亿人。满足人口与消费的增长,解决好粮食问题仍将是河南省长期面临的艰巨任务;二是,河南省正处于经济快速发展时期,随着经济发展战略布局由东部向中西部的转移,经济建设对土地的需求在相当长的时期内,仍将有较大的增加,用地供需之间及各业用地之间的矛盾将更加突出;三是,河南省耕地后备资源有限,开发利用难度大,为了保护生态环境又必须做到适度开发,同时将有一定量的耕地需要退耕。另外,限于现阶段全省经济综合实力还不很强,特别是地区间经济发展不平衡,支持不发达地区耕地保护、土地整理和土地开发的财力显得不足;四是,粮棉生产比较利益低,现行利益分配格局不改变,保护耕地的难度将得不到根本减轻;五是,建立和完善社会主义市场经济体制过程中,土地宏观调控有待进一步加强。
综上,河南省土地利用与管理在世纪之交面临的基本形势是:机遇与挑战并存,任务更加艰巨。必须抓住机遇,全面落实土地治本之策,强化土地集中统一管理,改革土地收益分配机制,加强土地法制建设,从根本上尽快扭转人口增加、耕地减少的严重失衡趋势,努力实现土地资源的充分、高效、合理、持续利用。
二、土地利用目标与方针
(一)土地利用目标
总体目标:全省要实现耕地总量只能增加,不能减少,并做到耕地质量逐步提高;农用地得到有效保护和整治;非农建设用地得到有效控制,城乡居民点用地总规模逐步缩小;土地整理由点到面全面展开,土地后备资源得以适度开发,实现对耕地占补平衡有余;土地利用结构和布局得到优化,土地利用率和产出率明显提高,土地资源持续利用,并与经济社会协调发展。
具体目标:分2000年近期目标和2010年远期目标,并展望2030年长远目标。
1、2000年近期目标
(1)保护耕地。全省耕地总量要稳定在811.33万公顷以上;1997—2000年基本农田保护面积占耕地总面积的85%;
(2)提高耕地质量。1997~200 0年全省治理中低产田面积40万公顷,中高产田面积占耕地总面积的比例达到70%;
(3)发展林果业。全省林地面积达到287.40万公顷,果园面积达到32.50万公顷。
(4)控制建设用地。1997~2000年全省建设占用-耕地量要控制在3.36万公顷以内;
(5)开展土地整理、复垦、开发。1997~2000年全省补充耕地量不低于4.80万公顷,补充林果用地5.50万公顷。补充林果用地4.85万公顷。土地利用率达到87.10%;
(6)改善土地生态环境。1997~2000年全省初步治理水土流失面积60万公顷。
2、2010年远期目标
(1)保护耕地。全省耕地总量要稳定在812.03万公顷以上;1997—2010年基本农田保护面积占耕地总面积的85%;
(2)提高耕地面积占耕地总面积的比例达到80%;
(3)发展林果业。全省林地面积达到297.27万公顷,果园面积达到36.36公顷。
(4)控制建设用地。1997~2010年全省建设占用耕地量要控制在11.20万公顷以内;
(5)开展土地整理、复垦、开发。1997~2010年全省补充耕地量不低于15.87万公顷,补充林果用地18.34万公顷,补充渔牧等用地16.12万公顷。土地利用率达到88.06%;
(6)改善土地生态环境。1997~2010年全省初步治理水土流失面积169万公顷;治理流动、半流动沙4万多公顷;整理坡改梯面积30万公顷。
3、2030年长远目标展望
全省耕地总量努力达到830.00万公顷,比1996年的811.03万公顷净增18.97万公顷,基本满足全省人口高峰年的耕地需求。各业用地结构与布局更趋于合理,土地综合利用效益基本实现最大化。
(二)土地利用方针
为实现上述目标,在土地利用上应采取以下基本方针:
一一切实保护耕地。为发展农业生产,保证全省城乡农副产品的供应和国家粮食征购任务的完成,必须把保护耕地放在土地利用与土地管理的首位,必须对现有耕地实行整体保护,必须将质量好的土地优先用于农业,特别是粮、棉、油等基本农产品的生产,必须做到耕地总量动态平衡。坚持“节流”与“开源”并举的土地利用方针,严格控制非农业建设用地规模,各项建设应尽可能不占或少占耕地,实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策多严格控制农业内部结构调整占用耕地,除改善生态环境需要外,不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼参严格控制砖瓦窑业生产用地,禁止砖瓦生产占用耕地;搞好土地建设,通过整理复垦增加耕地供给,有计划地开发利用耕地后备资源;全面贯彻落实《基本农田保护条例》。
——不断提高耕地产出率。采用增加科技物化投入、治水改土培肥等措施,大力整治中低产田。强化农田基本建设,兴修水利,扩大水浇地面积,提高抗灾能力,提高复种指数和单位面积产量。
——供给制约引导需求,统筹安排各业用地。必须加强土地利用的宏观控制,坚持以土地供给制约和引导需求,充分发挥土地市场机制的作用,促进土地资源的优化配置和利用效率的提高。
——保障必要的建设用地。为适应全省经济社会发展需要,要在节约用地、合理用地、保护耕地的前提下,保障必要的建设用地,特别是重要的基础产业和基础设施用地要优先供给。
——适当扩大林果面积。巩固平原绿化成果,大力绿化荒山、荒坡,坚持“林果上山”,过度垦殖的地区要逐步退耕还林。平原地区果品业发展要以稳定面积、优化结构为主,严禁占用耕地;已占耕地的,要根据生产状况,有计划地逐步退耕。
——以节地挖潜为重点,不断提高土地利用效率。按照转变经济增长方式的要求,坚持土地开发、利用与整治、保护相结合,充分利用一切可利用的土地资源,最大限度地闲置和荒芜,用好、管好、保护好已开发的土地资源,最大限度地挖掘已开发土地的利用潜力,促进农地和非农地的集约利用。
——适度开发利用土地。贯彻“因地制宜、全面规划、综合防治、注重效益”的方针,确立田、水、路、林、村综合治理的指导思想,正确处理土地开发利用与保护生态环境的关系,实现土地资源的持续利用。
三、土地利用结构与布局调整
(一)农用地
1996年全省农用地面积1183.2万公顷,到2000年调整为1192.31万公顷,净增加9.11万公顷;到2010年调整为1213.49万公顷,净增加30.29万公顷。全省农用地结构与布局的调整,要在保护好现有耕地、确保粮棉油等基本农产品生产的前提下进行(全省土地利用结构调整规划指标见附表一)。
1、做到耕地总量平衡有余
到2010年,全省耕地面积由1996年的811.03公顷,增加到812.03万公顷,净增1.00万公顷;其中到2000年,增加到811.33万公顷,净增0.3万公顷。
1997~2010年,全省耕地减少面积应控制在14.87万公顷之内,其中建设占用耕地控制在11.20万公顷(含村庄整理置换占用耕地0.23万公顷)之内,生态退耕还林还牧3.00万公顷,因灾减少耕地0.67万公顷;全省补充耕地面积应在15.87万公顷之上,其中土地整理复垦补充耕地11.67万公顷;土地开发补充耕地4.20万公顷(各市、地规划期间耕地总量动态平衡控制指标见附表二)。
规划期间,全省要以保护现有耕地为重点,严格控制耕地面积的减少,并努力补充耕地面积,确保中央提出的“各省、自治区、直辖市必须做到本地耕地总量只能增加,不能减少”的目标得以实现。非农业建设占用耕地的规模要实行严格控制;农业内部结构调整应充分开发利用非耕地资源,除改善生态环境外,不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。积极采用坡改梯措施,加强坡耕地的整治,防止水土流失,改善耕作条件;在保障粮食供应的前提下,有计划地安排坡度大于25度的坡耕地退耕还林、还牧。山地丘陵区主要以土地适度开发为主;平原地区主要以土地整理、复垦为主,并要逐步提高所补充耕地的质量。全省现有耕地和耕地后备资源要统一规划,加强管护,巩固完善基本农田保护区划定成果。
2、适当增加园地面积
到2010年,全省园地面积由1996年的30.83万公顷,增加到36.36万公顷,净增5.53万公顷。
园地应重点向浅山、丘陵、台地和荒坡地发展,接照适宜性原则适当集中;平原区园地面积要基本稳定,老龄园要逐步退耕,不得占用耕地发展新果园;加强中低产园地的改造和管理,提高园地单产和经济效益。
3、扩大林地面积
到2010年,全省林地面积由1996年的283.16万公顷,增加到297.27万公顷,净增:14.11万公顷。
全省现有林地要保护和经营好,防止过度采伐和毁林开荒;加荒山造林和疏林、灌木林地的改造,加快迹地更新,发展生态型林业体系,促进农林结合。增加的林地主要分布在浅山丘陵区和黄泛区;平原地区重点完善农田林网。
4、适当增加牧草地面积
到2010年,全省牧草地面积由1996年的1.45万公顷,增加到6.45万公顷,净增5.00万公顷。
对浅山丘陵区的荒草地和平原区比较严重的沙化土壤,特别是黄河等主要水域中的滩涂,要积极开发、改造为牧草地。现有的天然草场要得到进一步改良,逐步建立人工、半人工草场。
5、适当增加水面面积
到2010年,全省水面面积由1996年的56.73万公顷,增加到61.38万公顷,净增4.65万公顷。其中,新增用地中控制占用耕地为0.2万公顷。
全省水面面积的增加,主要是为提高防洪抗洪、农田灌溉和生态保护的能力。规划期内,重点是通过土地整理、开发、复垦增加水产养殖用地,续建石漫滩水库,新建燕山水库、盘石头水库。
(二)建设用地
1996年全省建设用地面积251.45万公顷,到2000年调整为250.29万公顷,净减1.16万公顷;到2010年调整为247.63万公顷,净减3.82万公顷。全省建设用地结构与布局的调整,要以严格控制非农建设用地规模、充分挖掘潜力为重点,合理安排各类建设用地增量指标,并尽可能利用非耕地,占用耕地量严格受国家下达的控制指标约束。
1、严格控制城镇用地规模
到2010年,全省总人口据预测为10400万人,城镇人口将达到3640万人,城镇化水平达到35%;城镇用地面积由1996年的22.56万公顷,增加到35.40万公顷,新增l12.84万公顷,其中控制占用耕地5.73万公顷;城市人均用地指标由1996年82平方米提高到85平方米,建制镇由1996年的151平方米降到110平方米。其中到2000年,城镇用地面积新增4.19万公顷,其中控制占用耕地166万公顷。
城镇建设要以旧城改造、内涵挖潜为主,节约用地,合理用地,滚动发展,最大限度地减缓占用耕地的速度和数量,逐步形成等级,规模结构和布局合理、用地集约的城镇体系。特别是要严格控制和引导各类开发区建设。经批准的各类开发区,要做到全面规划,分期建设,并要与产业结构调整祖结合,促进产业结构的优化。
2、逐步缩小农村居民点用地规模
到2010年,全省农村居民点用地由1999年的1361.75万公顷,减少到116.58万公顷,净减20.17万公顷;人均用地指标由1996年的181平方米降到172平方米。规划期间,农村居民点建设占用0.23万公顷耕地,用于拆村缩并周转。
农村居民点建设发展要以搞好村镇规划为前提,以内涵挖潜为主,集中紧凑,合理布局,大力改造旧村镇、治理“空心村”,有条件的地方要切实做好拆村并点工作。随着农村人口向城镇的转移以及农村居民点的缩并和整理,农村居民点用地总规模要逐步缩小。
3、稳定独立工矿用地面积
到2010年,全省独立工矿用地(主要包括煤炭、电力、冶金、石油、有色金属、化工、楚材、纺织等部门用地)面积基本与1996年的19.42万公顷持平。规划期间,新增用地3.00万公顷,其中占用耕地控制在1.20万公顷以内;通过大力复垦工矿废弃地,加之城镇建设发展,减少独立工矿用地3.00万公顷。
独立工矿建设在选址和施工过程中,要节约用地,少占耕地和林地,充分利用现有建设用地和废弃地。要严格执行占用耕地与整理、复垦、开发挂钩的政策。要重点做好煤炭、石油化工、冶金建材等行业的用地布局。规划期间,煤炭工业在调整开发布局的基础上,继续抓好平顶山、郑州、登封、义马、焦作、鹤壁等老煤炭基地的建设,重点开发建设永城煤炭基地,并搞好义马煤气化工程建设。石油化工基地主要有濮阳石化基地、南阳石化基地和洛阳石化基地;重点建设项目主要有洛阳石化总厂聚脂工程、平顶山煤焦油深加工项目、银家沟硫铁矿工程和河南油田稠油加工工程等。冶金建材行业重点抓好安钢,长城铝业等企业改扩建工程。
4、增加交通用地面积
到2010年,全省交通用地面积由1996年的38.00万公顷,增加到40.61万公顷,净增2.61万公顷。其中,新增用地3.3万公顷,新增用地中控制占用耕地2.00万公顷;减少用地0.69万公顷,主要是土地整理过程中一部分农村道路被合并。
公路、铁路等工程项目建设应坚持“节地”、“造地"并重的用地原则,大力推广开洛高速公路节、改、造地经验,建设取土严禁挖损耕地,并要及时复垦废弃地。
2000年前重点建设“一纵一横”两条国道主干线,完善国道断头路多2010年前重点建设以郑州为中心的“四辐射”干线及煤炭、运输通道和“东西两纵”、“中南两横”的部分路段。“一纵一横”即国家规划的北京至珠海、连云港至霍尔果斯两条国道主干线在河南省境内部分;“四辐射”即郑州通往五个地市的四条放射干线;“东西两纵”即国道106线和国道207线在河南省境内部分罗“中南两横”即一般干线和国道312线在河南省境内部分。铁路建设主要有宁西线、新荷复线、京武客运专线、陇海客运专线、运城三门峡铁路等。
5、增加水利设施用地面积
到2010年,全省水利设施用地由1996年的30.03万公顷,增加到31.80万公顷,净增1.77万公顷,其中新增用地中控制占用耕地2.04万公顷。其中到2000年,净增0.59万公顷,其中新增用地中控制占用耕地0.64万公顷。
水利工程在选址和施工中,尽量少占耕地,节约用地,积极造地。要大力整治废弃、失修的水利设施,充分开发利用闲置、荒废的沟渠。
规划期间,水利建设要坚持防洪与抗旱、建设与管理并重的方针,合理开发利用水资源,全面提高兴利除害的能力,配合国家建设黄河小浪底水利枢纽工程和拟建的南水北调中线工程,加快新三义寨、大功、板桥等一批大中型灌区设施的配套和改造,继续搞好黄、淮干支流的治理。
6、优先保障国防科技工业和军事设施建设项目用地
在1997~2010年期间,对于国防科技工业和军事设施建设项目用地,通过编制年度土地利用计划从规划用地预留指标中以及规划建设项目用地调整中优先予以安排。
(三)未利用地
全省未利用地的开发利用,要坚持经济效益与生态效益相统一的原则,以开发荒草地、滩涂为重点,以增加林地、耕地、水产养殖用地等为主要目标,全面。规划,适度开垦。规划期内,通过土地开发补充林果用地16.67万公顷,补充耕地4.20万公顷,补充渔牧等其他用地10. 00万公顷(各市、地土地整理、复垦开发指标见附表五、附表六)。1996年全省未利用地面积220.71万公顷,到2000年调整为212.76万公顷,净减7.9 5万公顷;到201 0年调整为194.24万公顷,净减26.47万公顷。
四、土地利用地域分区
为了加强区域土地利用的宏观控制,因地制宜、分区指导土地利用管理,根据自然、社会、经济条件和土地利用特点、发展变化、调控需求的相对一致性,结合全省经济区划,并保持县界的完整性,将全省土地划分为十个土地利用区域(区域范围见附表2),并提出了各区土地利用的方向和措施
(一)豫北太行山区及山前平原粮、棉、矿产区
本区位于河南省西北部、太行山东麓,地貌由山地、丘陵、山间盆地和平原构成,土壤以棕壤、褐土为主。区内煤炭、石灰石、铁矿石等矿产资源丰富,工矿业较为发达,轻重工业兼备,是全国重要的能源基地。
本区在土地开发利用上应大力发展水土保持林和水源涵养林,实施太行山绿化工程,建立林木保护区,结合小流域治理,开发山地、丘陵区,提高土地的综合利用效益。同时采取有力措施保护现有耕地,整治丘陵区坡耕地,适度开发耕地后备资源,积极复垦工矿废弃地。保障能源基地建设,严格控制城乡居民点用地规模。
(二)豫东北平原粮、棉、石油开发区。
本区位于河南省东北部的黄河下游与海河流域,地势平坦,并有多条黄河故道,存在一些洼地;土壤以潮土为主,沙土地、盐碱地、背河洼地等低产田面积较大,土地整体利用水平不高;河流滩涂地较多,具有良好的引黄灌溉条件。本区东部石油储量丰富,石油、天然气开采已形成规模,是河南省乃至全国的重要石油生产基地。
本区在土地开发利用上应扩大水田面积,优化农业种植结构,增加土地效益。进一步建立和完善农田水利排灌系统和农田林网体系,改善农业生产条件,建立旱涝保收田,增施有机肥料,改造风沙、盐碱地,挖掘土地生产潜力。积极调整农业生产用地结构,在沙荒、盐碱地区适当扩大林果面积。同时在不影响黄河行洪的前提下,适度开发利用黄河滩地,增加耕地面积。保障石化基地建设,积极复垦废弃油井、废场地等,防止污染,保护耕地,保护环境。
(三)豫西黄土丘陵粮、果、矿产区
本区位于河南省西部偏北的黄河南岸,陇海铁路两侧,属熊耳山、崤山的缓坡地带,除西南部有部分山地外,均属黄土丘陵区;土壤以褐土为最多,肥力低下,水土流失严重,干旱现象严重,生态环境脆弱,农业生产水平低而不稳,土地开发利用难度较大,是全省主要粮食调入区之一。区内工业欠发达,但有色金属矿和铝土矿等均在全国占有重要地位。
本区在土地开发利用上应加强对黄土丘陵地的综合治理,大力发展水土保持林和水源涵养林,采用生物措施和工程措施,逐步治理水土流失,改善生态环境和农业生产条件,尽快提高农业生产水平。要大力综合开发未利用土地,特别是要加强农田基本建设,积极复垦废弃的地坑院,逐步开展以坡地改梯田为中心的土地整理;切实保护有限的耕地,并不断提高质量;严格控制城乡居民点占地规模。
(四)豫中北山地丘陵平原城镇、工矿区
本区位于河南省中部偏北的黄河两岸及卫河流域一带,西北部为太行山区,西部为黄土丘陵区,中部为浅山丘陵区过渡地带,东部是广阔的平原多土壤类型多样,主要以潮土、棕壤为主,适宜于旱地作物与林果生长。区内城市相对集中,有包括省会城市在内的大中城市15个,重要城镇近100个,“欧亚大陆桥”穿区而过,形成了一个大中小城镇广泛分布的网络结构,是河南省和我国中部地区城镇最为密集的地带,也是全国经济发展战略重点由东部向中西部转移的中间过渡地带。该区又是河南省旅游景点最集中的地方。随着中原城市群的建立和开发,此区将是河南省国有资产最为集聚地区和对外窗口。
本区土地利用的主要特点是土地开发利用程度较高,人地矛盾、产业间用地矛盾尖锐。在土地开发利用上应正确处理保护耕地与发展经济的关系,科学编制土地利用总体规划,并做好与城市总体规划的协调,严格控制各类建设特别是城镇建设用地规模的扩大。各类建设用地要由外延扩展向内涵挖潜转变,充分利用闲置土地和存量土地。乡镇企业要依托集镇向工业园区集中。保障全区重点交通、水利、能源等建设用地,进一步优化土地资源配置。要加大基本农田保护力度,积极发展集约高效农业和城郊型农业。要加快村镇建设步伐,统一组织,依靠经济实力,改善农村居住条件和环境,并有计划地通过村庄整理增加耕地。要完善引黄灌溉系统。小浪底截流后,要统一规划,合理开发利用黄河高滩地,保护生态环境,并适度增加耕地面积。要积极治理工业、旅游业带来的“三废”污染,扩大区西部林果用地,营造良好的生态环境。
(五)豫东平原粮、果、棉区
本区位于河南省东部的黄河冲积、洪积平原,地势平坦多土壤类型主要是潮土和盐碱土,部分地区有砂姜黑土和水稻土,农业生产条件好,是河南省重要的粮、棉生产基地。区内各地均存在较严重的风沙、旱、涝、碱等自然灾害,农业生产水平提高不快,粮食产量低而不稳。此区除永城市有少量的煤炭资源外,地下矿产资源贫乏,工业综合生产发展水平不高。
本区在土地开发利用上应以保护基本农田为重点,积极改造沙荒地、盐碱地,着力开发中低产田。有计划地建造大规模农田防护林工程,继续推广农林间作和农果间作,充分发挥其生态防护效应,在黄泛区和黄河故道地区要增施有机肥料,进一步改良土壤。提高耕地复种指数,扩大经济作物种植比例,适当调整农业内部结构,加强农地整理,不断提高土地的利用率与产出率。针对该区农村居民点用地量较大、人均超标过多的特点,要切实搞好村镇建设规划,充分整理存量土地,严格限制农村居民点的盲目扩大。同时,要结合高效农业的综合开发,适度增加农副产品加工等乡镇企业用地,以促进区域经济发展。
(六)豫西山地丘陵粮、棉、林区
本区为伏牛山及其山前丘陵区,自然环境比较复杂,地貌类型丰富多样;土壤多为棕色森林土、黄褐土、褐色土等。全区森林覆盖率在全省最高,动植物资源丰富,林果业和牧业开发潜力较大。由于交通不便等原因,区内各县、市的经济社会发展水平较低,大多是国家或河南省的贫困县,缺乏中心城市,粮食比较短缺,浅山丘陵区水土流失比较严重,人地矛盾突出。
本区在土地开发利用上应实行土地综合开发,大力调整农业生产结构,充分利用动植物资源,尽快把资源优势转化为经济优势。南部区域要搞好长江防护林工程建设;北部区域要适当开发用材林和坑木林生产基地,重点建设水土保持林和水源涵养林。下世纪南水北调工程上马后,要统筹搞好丹江口库区周围的生态再建设;利用移民安置机遇,搞好新村规划,将原分散农户向中心村集中。要加强浅山丘陵区的综合开发治理,重点进行林地和牧草地开发。同时要搞好农田基本建设,提高耕地生产能力,从根本上缓解人口增长的压力,减轻对自然环境的破坏程度。对严重水土流失区要实行封山育林,严禁乱砍滥伐森林。结合当地资源优势,积极发展以开发农特产品为主的工业和乡镇企业,在严格保护耕地、不破坏生态环境的前提下,有效供给工业用地,促进山区脱贫致富。
(七)豫中山前平原粮、棉、烟及工矿区
本区位于中原腹地,西部为丘陵区,东部为平原区。平原地区土层深厚,土壤以潮土为主,土壤质地好,有机质含量高,是河南省小麦、玉米、烟叶、芝麻的主要产区。西部丘陵区矿产资源丰富,煤和铁矿储量较大。中部有铝土矿和盐矿,并在全国占有重要地位。区内各重用地矛盾比较突出。随着人口不断增加,全区将面临着较严峻的粮食供求形势。
本区在土地开发利用上应重点保护现有耕地,增加农业投入,充分依靠科技,进行集约高产、高效、优质开发,从根本上解决全区粮食供给不足问题。严格控制果园发展规模,减轻耕地不足的压力。坚持走内涵挖潜的道路,加快中心城镇的旧城区改造步伐。各类开发区要统一规划,分步实施,滚动发展,尽可能减少占用耕地的规模。搞好大中型工矿业和乡镇企业发展布局,控制占用耕地总量。加快本区西部边缘浅山丘陵区的林木开发建设,努力改善生态环境和农业生产条件。加强对未利用土地和工矿废弃地的开发复垦利用,缓解人口增加号耕地不足的矛盾。
(八)豫东南淮北平原粮、油、麻区
本区位于河南省东南部,属淮河流域,地势比较平坦多土壤主要为砂姜黑土和潮土。该区农业生产条件好,是河南省量要的商品粮生产基地。区内无矿藏,缺乏中心城市,工业相对落后,经济社会发展整体水平低。
本区在土地开发利用上应大力整治淮河、洪汝河之汾泉河、溃河等河道,完善农田排灌体系,提高防洪除涝标准,改善农业生产条件。加强基本农田保护,推行桔秆还田、过腹还田,增:拖磷肥,培肥改土,增加农作物产量。建设芝麻、棉花,小麦生产基地,逐步扩大水稻种植面积。做好农田和村庄的整理工作,严格控制城乡居民点占地规模。大力开发水域,积极发展水产养殖业,提高水面的综合利用。
(九)豫西南南阳盆地粮、棉、油及石油井发区
本区属汉水流域,土地类型复杂多样,开发条件差异较大;土壤类型主要有黄棕壤、砂姜黑土、潮土等,有机质含量适中。盆地边缘岗地丘陵区土质较差,缺水严重;盆地中部农业生产条件较好,有大型水利工程——引丹灌区,耕地开发潜力较大,是河南省重要的粮、棉、油产区和黄牛生产基地。区内主要有南阳玉石和石油等矿产资源,工业整体欠发达,不少县是河南省或全国的贫困县。
本区在土地开发利用上应全面加强基本农田保护,坚持发展旱作农业和集约农业,重点对现有高产田进行开发,完善引丹灌区和其它大中型水库的配套建设,扩大旱涝保收田面积,并逐步发展水稻生产。在盆地边缘浅山丘陵区大力营造薪炭林和水源涵养林,滞缓地表径流。搞好坡耕地的基本建设和综合治理开发,有效解决农民的温饱问题和经济收入问题。对未利用土地要适度开发,合理利用,保持生态平衡。全区要严格控制城乡居民点用地外延扩大,保障能源基地建设用地,大力复垦工矿废弃地。积极整理大型交通、水利设施建设项目沿线的土地。坚持节约用地、合理用地原则,推行线状工程节地造地典型经验,优先保障宁西铁路南阳段等重点工程建设用地。
(十)淮南山地丘陵粮、油、茶区
本区位于河南省南部,淮河以南(除确山、正阳两县以外),大别山以北,山地丘陵居多,土壤类型以水稻土和黄棕壤为主,土层深厚,缺磷少钾。该区人均土地资源较多,水热条件好,农业开发的潜力很大,是全省水稻和茶叶的集中产区。此区处于淮河上游,其开发对中下游地区的社会经济发展,特别是环境保护将产生重大影响。区内缺乏比较发达的中心城市,工业相对落后,社会经济发展水平较低,是河南省的边、老、贫区。
本区在土地开发利用上应因地制宜,发挥资源优势,坚持农、林、牧、副、渔全面发展,加快脱贫致富步伐。在茶叶适生区大力发展茶叶生产。加快建设用材林基地和板栗生产基地,加强对荒山、荒坡和现有耕地的综合治理和改造。加强生态林业和自然保护区建设。大力发展水土保持林和水源涵养林,减轻山区洪水对平原区的威胁。充分发挥现有水库的综合效益,加强对冷浸田和烂泥田等低产水田的改造。,努力提高粮食产量。坚持节地造地,保障宁西铁路等重点建设项目用地;多城镇建设要以内涵挖潜为主;农村居民点要相对集中缩并。
五、基本农田保护
(一)保护原则
1、全省基本农田保护数量指标受国家严格控制,各市、地基本农田保护数量指标受《河南省土地利甩总体规划》严格控制;
2、县、乡级土地利用总体规划应确定基本农田保护区;地方人民政府要依据国家的有关技术规程,具体组织基本农田的划定工作;
3、测定基本农田与预留建设用地相结合;
4、基本农田数量保护与质量保护并重;
5、全面贯彻落实国务院《基本农田保护条例》和《河南省基本农田保护条佣》。
(二)保护目标
规划期间,全省划定基本农田面积689.47万公顷(各市、地基本农田面积指标见附表、四);省级重点农田保护区2个,即南阳盆地区和淮南平原区;国家重点农田保护区1个,即黄淮海平原区。
(三)保护重点
1、经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;
2、有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划可以改造的中、低产田;
3、蔬菜生产基地;
4、农业科研、教学试验田。
六、土地整理、复垦与开发
为增加土地有效供给量,实现耕地总量动态平衡目标,全省必须有计划地开展土地的整理、复垦与开发,并建立完善的运作机制。1997~2000年,全省土地整理、复垦与开发的总规模为15.15万公顷,其中补充耕地4.80万公顷,林果用地5.50万公顷,渔牧等其他用地4.85万公顷;2001~2010年,总规模为35.18万公顷,其中补充耕地11.07万公顷,林果用地12.84万公顷,渔牧等其他用地11.27万公顷(各市、地土地整理复垦、开发指标见附表五、附表六)。
规划期间,要积极推进土地整理。土地整理要结合农田基本建设、中低产田改造、小流域治理和村镇建设,突出重点,先易后难,由点到面,逐步推进,积极开展田、水、路、林、村的综合调整与治理。整理的主要重点是村庄和农田整理,主要目的是增加耕地及其他农用地的有效利用面积,并不断改善生产条件和生活环境。黄河两岸平原区、淮河上游地区和南阳盆地区为全省土地整理重点区。
规划期间,要加强土地复垦。土地复垦要以采煤塌陷地和废弃砖瓦窑场为重点,进一步扩大复垦规模,并不断提高土地复垦率和复垦土地的质量。同时要全面推进采油、采矿、电力建设、化工建设、交通建设、水利建设、城镇建设和自然灾害等破坏、压占、损毁土地的复垦。土地复垦与生产建设必须统一规划,同步进行。复垦的土地具备多种适宜性时,应优先作为耕地。平顶山、郑州、焦作、鹤壁、永城煤炭基地和濮阳、南阳石化基地为全省土地复垦重点区。
规划期间,要适度开发宜农土地。土地开发必须因地制宜,统筹安排,适度开发,以保护生态环境为前提,充分合理地开发后备宜农土地资源,并结合改土治水,植树种草,逐步改善生态环境。当前,全省质量较好的宜农荒地基本已开发利用,现有后备资源均不同程度地受水、土等因素制约,开发难度大,投入高,若开发过度将会造新的水土流失。宜农滩涂的开发潜力相对较大,但在具体开发项目上要做好可行性论证和规划设计。豫西黄土丘陵区和豫西、豫南、豫北的部分山区,以及黄河滩涂为全省土地开发重点区。
七、土地生态保护
土地生态保护总的指导思想是:在贯彻落实土地基本国策的同时,积极贯彻环境保护基本国策,坚持“一要吃饭,二要建设,三要保护环境”的土地开发利用方针,从河南实际出发,综合保护土地生态系统,建立完善土地生态保护的法规政策体系,保障土地资源的高效、持续利用,为经济社会的健康发展提供良好的环境条件。
治理风沙是河南省土地生态保护的一个主要方面。风沙地貌主要分布在豫东、豫北地区的黄河故道及黄河泛滥的主流地带。全省轻沙地60多万公顷,重沙地46万多公顷,沙荒地20多万公顷。长期以来,全省治沙固沙虽取得一定成效,但由于滥砍乱伐树木和对土地的不合理利用,致使土地沙化严重,风沙地面积扩大,对农业生产有较大危害。今后应因地制宜,大力造林,适度造田,并不断巩固治沙成果。
防止水土流失是河南省土地生态保护的重点。全省约有3万平方公里的水土流失面积尚待治理。豫西山丘岗地,地势起伏不平,乱砍乱伐,忽视质量,标准低下等,造成水土流失,导致土壤肥力降低甚至毁坏农田。全省应在总结水土流失经验与教训的基础上,认真贯彻《水土保持法》,继续坚持“防治并重,治管结合,统一规划,因地制宜”的水土保持工作方针,实行全面规划,统筹安排;采取以工代赈等形式,多渠道筹集资金。全省山丘区划分5个治理区,即豫北山丘地区、黄土丘陵沟壑区、豫西深山区、豫西南浅山丘陵区和淮南山丘区。山区应以发展林业、保持水土为中心,稳定现有农田为主要方向和经营重点;丘陵区则应以保持水土为重点,农、林、牧并举,多种经营,全面发展。具体措施上,植树造林,绿化山岗,重视灌草,恢复植被。山坡坡度在30度以上者应实行封山育林;25度以上的陡坡地严禁开垦,已垦陡坡,应修梯田,并有计划地退耕还林、还草。要积极实施黄河中游水土流失区生态环境林业重点治理工程项目和淮河流域防护林体系建设工程项目,二者的建设规模分别为38.90万公顷和38.04万公顷。同时建设基本农田,整理梯田,防止土壤侵蚀。要加强自然保护区建设。在湿地水域、水库、河流源地,发展水源涵养保护区和水生物、水域生态保护区,形成布局合理、类型齐全的自然保护区网。“九五”末,全省自然保护区面积占全省土地面积的1.36%~2010年,全省自然保护区面积占全省土地面积的3.6%。
防治“三废”污染是河南省土地生态保护的长期艰巨任务。据统计,全省1500多条河流有70%以上遭到不同程度的污染,受污染土地面积约占全省土地面积的30%左右;每年有近2500万吨的固体废弃物占压大量土地。“三废”的污染,造成土地质量退化,影响食物品质,降低水产品产量。全省水污染治理主要是淮河水系的综合治理。工业污染防治上,加快重点污染源的治理,新建项目必须严格执行“三同时”制度,有效削减有害物质的产生量和排放量。加强对资源消耗大、生态破坏与污染严重的工业行业的控制,禁止新建造纸、制革化工、印染、电镀、酿造、冶炼、选矿等污染严重的小型企业,对于难以治理的企业实行关、停、并、转、改。
八、实施规划措施
(一)加强土地利用规划管理
1、本规划一经批准,即具有法定效力。要依据有关法律、法规和政策,尽快制定具体的实施管理办法。
2、本规划的目标和主要指标要纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。
3、依据本规划和有关规定,科学编制年度土地利用计划,其主要指标应包括耕地保护、各类建设用地征用、土地使用权出让、土地整理复垦开发等。年度土地利用计划实行指令性计划管理,一经下达,必须严格执行,不得突破。
4、地方各级政府应在本规划的控制、指导下,编制或修编本级的土地利用总体规划。特别是县、乡两级规划作为管理性、实施性规划,要重点把上级规划下达的各项用地指标落实到地块,并划定土地利用区。经批准的土地利用总体规划应当公告。
5、依据土地利用总体规划编制各级耕地保护、土地整理、土地复垦、土地开发等专项规划,并切实加强管理。
6、依据土地利用规划审核城市总体规划和村镇规划的用地规模、以及其他行业用地规划。城市总体规划、村镇规划应当与土地利用总体规划相衔接,用地规模不得突破土地利用总体规划,行业用地规划应当符合土地利用总体规划。
7、实施严格的用途管制。农业用地管制的主要原则:(1)除城镇、村镇、村镇、独立工矿区近期建设规划范围内的耕地,以及列入生态建设规划实施项目的退耕土地外,其余耕地和农业生产设施用地、农田之间零星的其他用地,原则上均应划入农业用地区。鼓励农业用地区内的其他用地整理、改造为耕地,按规划可保留现状用途的,不得擅自扩大用地面积。控制农业用地区内的农田转变用途。禁止占用农业用地区内的基本农田进行城镇、村镇、开发区和工业小区建设;禁止占用基本农田建窑、建房、建坟或擅自挖沙、采石、取土,以及堆放固体废弃物;(2)集中连片的园地、林地、牧草地和按适宜性规划开发的园地、林地、牧草地的后备土地资源,以及上述土地范围内零星的其他用地,应分别划入园地区、林业用地区和牧业用地区。鼓励园地区、林业用地区、牧业用地区内除耕地之外的其他用地调整到适宜的用地区;耕地一般不得改变用途,确需改变的,必须按有关规定严格审批。严禁各类建设占用防护林和名、特、优、新种植园。
建设用地的主要管制原则:(1)各项建设必须符合国家的产业政策和土地利用分区的要求,严格执行国家规定的用地标准;(2)应当充分利用现有的建设用地和空闲地,确需扩大的,应充分利用非耕地或劣质耕地。严禁占用规划确定的永久性绿地、菜地和基本农田;(3)建设用地区内的土地,在批准改变用途以前,应当按原用途使用。要及时复耕废弃撂荒地;(4)因施工和生产建设挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地应当及时复垦为耕地;(5)实行非农建设占用耕地“三挂钩”制度。即占用耕地与整理复垦开发挂钩;城镇扩展与农村居民点缩并挂钩;建设用地规模扩大与提高利用效率挂钩。
8、建立建设用地预审和土地用途转用许可制度。依据土地利用总体规划和建设用地有关规定,对建设项目用地进行预审,符合土地利用规划用途、用地节约、耕地占补措施落实的建设项目,办理土地用途转用规划许可;不符合规划用途而又确需转用的,根据有关法律规定修改规划并获批准后,方可办理土地用途转用规划许可。耕地转为其他农用地且造成耕种条件难以恢复的,参照建设用地管制的有关规定执行。
9、利用现代化科技手段,建立全省土地规划管理信息系统,加强土地利用状况的动态监测。
10、根据实际需要和客观情况的变化,可按法律程序修订和完善规划。
(二)改革和完善土地利用的经济运作机制,逐步增加土地利用与管理的投入
l、非农业建设占用耕地,而且设有条件开垦耕地或者开垦的耕地不符合要求的,应缴纳耕地开垦费。
2、逐步加大占用耕地的成本,促使土地利用的集约化。
3、积极推进土地有偿使用制度改革,培育完善地产市场,逐步建立了盘活存量、控制增量的用地经济机制。
4、制定土地整理、复垦、开发的经济扶持政策。集体和个人整理、复垦、开发农用地,在一定时期内可减免农业税和集体提留。建设单位整理、复垦、开发耕地的投资,列入生产成本或建设项目总投资。
5、各级政府要按照“取之于土、用之于土”的原则,利用各种土地收益建立耕地开垦专项基金,用于耕地保护、土地整理、土地复垦和土地开发,并向重点区域倾斜。
(三)加强政府土地管理职能,推行政府领导土地管理目标责任制,把各级政府完成耕地保护目标、节地挖潜指标和防止违法用地情况,作为考核政府工作和干部政绩的重要内容之一。
(四)加大土地执法力度,把经常性的监督与执法检查活动结合起来,严肃查处有法不依、执法不严等违法行为;违反土地利用总体规划、破坏耕地等构成犯罪的,要按照《刑法》追究刑事责任。
(责任编辑:睢县国土局)

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